Минус бюджетники

По мнению экспертов НИФИ, в системе социальной поддержки следует оставить только расходы на предоставление мер, призванные снизить последствия от сокращения доходов граждан.

Для этого, в частности, предлагается исключить из системы социальной поддержки так называемый социальный пакет — речь идет о льготах, которые получают бюджетники, силовики, сотрудники государственных организаций и т. д. Льготы им предоставляются не из-за риска бедности, а благодаря работе в определенной сфере, указывают на противоречие авторы. Среди получателей могут быть главы госпредприятий и региональные депутаты, приводят они пример. Частично такие льготы на федеральном уровне уже отменили, но в регионах ситуация не изменилась: доплаты к пенсиям госслужащих и прочие выплаты за особые условия труда до сих пор проходят как «пособия по социальной помощи населению», говорится в докладе.

Кроме того, эксперты предлагают лишить семьи льготников права получать меры соцподдержки. Исключение авторы исследования допускают лишь для членов семьи из числа иждивенцев. По их мнению, такой подход «будет полностью отвечать принципу социальной справедливости».

В России меры господдержки и так носят адресный характер, сообщила РБК пресс-служба Минтруда: она «осуществляется в отношении конкретного гражданина, чьи персональные данные находятся в распоряжении органов социальной защиты». Исходить нужно из критериев нуждаемости, и на федеральном уровне они уже применяются в отношении выплаты пособия при рождении третьего и последующего ребенка (при расчете выплаты используется среднедушевой денежный доход семьи). Но такой критерий нельзя применять, например, к выплатам в рамках социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, отмечают в ведомстве.

Вэлфер для России

В качестве еще одного способа облегчить систему соцподдержки НИФИ предлагает введение универсального пособия для малоимущих, которое заменит собой часть действующих мер. Базовый вариант предполагает объединение в одно пособие большинства действующих мер для малоимущих граждан и пособия по безработице, существует и расширенный вариант. Как отмечает НИФИ, введение единого пособия направлено на профилактику социального иждивенчества, а также на вывод бедных домохозяйств на самообеспечение.

Впрочем, эту идею не поддерживает Минтруд — ранее пресс-служба ведомства сообщала РБК, что она нецелесообразна: «Каждый вид помощи назначается по определенным основаниям, учитывает положение конкретного человека или семьи, имеет свой срок предоставления. Одна и та же семья может получать один вид помощи, но не иметь право на другой». «К тому же меры социальной поддержки устанавливаются разными органами власти, имеют разные источники финансирования», — отметили в ведомстве. Чтобы расходы на социальную поддержку не увеличивались, эксперты предлагают также рассмотреть возможность отмены некоторых налоговых льгот, например по НДС и НДФЛ.

«Группы получателей соцпомощи, выделенные в докладе, выглядят вполне обоснованно для возможного исключения, поскольку государственные служащие получают зарплату выше средней по экономике, и действительно получают дополнительную помощь в виде бонусов, бесплатных полисов ДМС и других выплат. Фактически они оказываются в еще более привилегированном положении, чем другие группы», — рассуждает завкафедрой государственного регулирования экономики РАНХиГС Владимир Климанов.

Но сложившаяся в России система социальной поддержки «напоминает советский период, но с некоторыми новшествами, главные из которых — адресность и нуждаемость», указывает председатель комитета Совета федерации по социальной политике Валерий Рязанский. Социальные гарантии для членов семей военных и других категорий льготников, по его мнению, неоспоримы и являются заменителями денежного довольствия: «Надо очень серьезно подумать, прежде чем идти на подобные шаги. Экономить на социальных гарантиях очень опасно, не думаю, что президент, председатель правительства да и правящая партия поддержат это».

Кроме того, НИФИ настаивает на полной инвентаризации системы мер соцподдержки. По мнению авторов доклада, необходимо исключить из них меры, дублирующие федеральные льготы, а также немалое количество мер, полагающихся одной и той же категории льготников. Например, ФЗ «О ветеранах» включает в себя как ветеранов Великой Отечественной войны, меры социальной поддержки которым финансируются из федерального бюджета, так и ветеранов труда, которые относятся к региональному регистру льготников и финансируются, соответственно, из бюджетов субъектов, говорится в докладе. Льготы на проезд и оплату жилья для многодетных семей, ветеранов труда, малообеспеченных граждан, студентов также могут быть как федеральными, так и региональными и отражаться при этом в рамках одного нормативного правового акта.

О проблеме налоговых льгот не раз заявляли в правительстве. Они «не являются объектом бюджетного контроля, учета и оценки эффективности», что снижает эффективность государственной политики, говорилось в докладе Минфина о налоговых и неналоговых расходах в 2014—2020 годах.

Что не так с оценкой льгот?

В корректировке также нуждается ведение статистики социального обеспечения, отмечают эксперты НИФИ. «Принципы и методы действующей в России системы учета мер соцподдержки населения не позволяют оценивать эффективность принимаемых мер, а также сравнивать ее результаты с аналогичными зарубежными системами», — говорится в докладе.

Для этого, по мнению НИФИ, необходимо привести используемую в бюджетном учете классификацию функций государства в сфере соцзащиты в соответствие с международными стандартами. Также предлагается разработать и внедрить индекс социальной поддержки как инструмент мониторинга изменений в регионах и повышения фискальной ответственности (в НИФИ предлагают взять за основу уже существующий интегральный Индекс социальной поддержки (ИНСОП). Кроме того, повышению эффективности оценки расходования бюджетных средств на меры соцподдержки будет способствовать внедрение базы данных ASPIRE (Атлас индикаторов социальной защиты) в работу Минфина и региональных администраций, считают экономисты.

Расходы бюджетов бюджетной системы России на социальную политику ежегодно растут, отмечает НИФИ. В 2015 году (последний рассматриваемый аналитиками период) расходы консолидированного бюджета внебюджетных фондов по разделу «Социальная политика» составили 13% ВВП — на 4,2 п.п. больше, чем в 2005 году.

Повод для реформы

В июле Минфин направил в Госдуму предложения по реформе системы льгот, писали «Ведомости» со ссылкой на двух федеральных чиновников. Часть льгот министерство предлагает отменить вообще, часть — заменять прямыми субсидиями из бюджета.

Реформы в сфере социальных льгот потребуют «времени и ресурсов», на них трудно решиться в неблагоприятной экономической ситуации, отмечают авторы доклада НИФИ. Для таких «непопулярных мер нужна политическая воля», соглашается Климанов из РАНХиГС.

При этом, как заявили РБК в Минфине, ведомство «не планирует отмену каких-либо социальных обязательств перед гражданами». Что касается доклада, то в нем отражена позиция экспертов института, а не министерства, отметили в пресс-службе, добавив, что Минфин не проводил оценок влияния этих мер на бюджет и уровень бедности в стране.

Такие «революционные» изменения, которые предлагают в НИФИ, вряд ли возможны в России, полагает Рязанский. Граждане продолжают жить в условиях низких зарплат в бюджетной системе, и «с этим приходится считаться и дополнять ее системой социальной поддержки», поясняет сенатор.