Создание мегарегуляторов, похоже, входит в моду у российских чиновников. Сейчас правительство подумывает о том, чтобы объединить Федеральную антимонопольную службу (ФАС) с Федеральной службой по тарифам (ФСТ), но, скорее всего, это будет не слияние, а поглощение. И естественно, эту идею в первую очередь поддерживает глава ФАС Игорь Артемьев. "Это соответствует стратегии правительства по созданию укрупненных регуляторов", – считает он.

А вот в ФСТ со слиянием еще не определились, хотя и пояснили, что поддерживают оптимизацию и дальнейшее совершенствование механизмов государственного регулирования естественных монополий и инфраструктурного сектора. "Но окончательная позиция по данному вопросу не сформирована, в том числе и в экспертном сообществе", – сообщила пресс-служба ФСТ.

Впрочем, как заявил министр по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов, работа по изучению различных вариантов распределения полномочий в сферах антимонопольной и тарифной политики, госзаказа и поддержки конкуренции ведется еще с начала года. Так что площадка для публичного обсуждения таких инициатив уже есть, и результатов дискуссии в правительстве ждут до 15 мая. Пока же по результатам обсуждения этого вопроса рабочей группой на прошлой неделе было сформировано "пять основных развилок дискуссии, каждая из которых предполагает наличие нескольких возможных вариантов распределения полномочий", говорит Абызов.

Первая "развилка" – необходимость объединения контроля за не дискриминационным доступом к инфраструктуре естественных монополий и установления тарифов в рамках одного ведомства. Сейчас эти полномочия разделены между ФАС и ФСТ. Еще одна важная "развилка" – необходимость разделения антимонопольной деятельности и контроля госзакупок, которые сейчас находятся в ведении ФАС. Таким образом, речь идет не просто об объединении ФАС и ФСТ, а о более широкомасштабном перераспределении полномочий ведомств по развитию конкуренции.

Между тем, объединение в одном ведомстве функций по контролю цен и антимонопольному регулированию не является "ноу-хау" российского правительства. Такие полномочия есть, например, у Агентства по регулированию естественных монополий Казахстана. До недавнего времени в России контроль в сфере госзакупок являлся прерогативой ведомства, которое разрабатывает соответствующее законодательство, то есть ФАС. Но со следующего года начинает действовать закон о контрактной системе, разработанный Минэкономики, и передача министерству контрольных полномочий от ФАС выглядела бы логично, считают эксперты.

На данный момент полномочия ФАС в области проведения государственной политики развития конкуренции определены законом "О защите конкуренции". Ведомство осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных и финансовых рынках, а также за соблюдением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов и местного самоуправления антимонопольного законодательства. Также ФАС контролирует деятельность естественных монополий – эта работа направлена на обеспечение равного доступа к товарам и услугам, которые они производят, а также на развитие конкуренции, где она возможна.

Антимонопольщики должны заниматься и повышением прозрачности работы естественных монополий, ростом эффективности их инвестиционных программ, одновременно создавая условия для роста объемов товаров и услуг, производимых независимыми поставщиками в конкурентных видах деятельности. При этом работа ФАС тесно соприкасается с ФСТ – представитель антимонопольной службы, заместитель ее руководителя Анатолий Голомолзин входит в состав правления службы по тарифам.

Полномочия двух ведомств прежде были объединены в одном Министерстве по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, и разделены между ними в ходе его реорганизации в 2004 году. ФАС тогда получила функции антимонопольного регулирования, контроля за деятельностью естественных монополий и соблюдения законодательства о рекламе. От упраздненного министерства службе по тарифам достались полномочия по регулированию тарифов на услуги общедоступной электрической и почтовой связи. Но и сейчас полномочия по регулированию у ФАС и ФСТ затрагивают общие отрасли. Так что, можно сказать, действия ФСТ дублируют действия ФАС, и речь идет не о слиянии, а о поглощении службы по тарифам.

Видимо, правительство решило устранить "дублера" ФАС, что позволит сократить затраты на финансирование двух ведомств из дефицитного бюджета. Глава ФСТ Сергей Новиков руководит службой с марта 2004 года, как и Игорь Артемьев ФАС, и ему, конечно, такая ситуация вряд ли нравится. Ведь если он и останется в объединенной службе, то уже не будет руководителем – административный вес Артемьева в правительстве гораздо больше. Кстати, Артемьев уже не в первый раз поднимает вопрос о реформировании ФАС. В начале прошлого года возникла идея о переподчинении ведомства напрямую президенту, но она не прошла.

Как считает сопредседатель "Деловой России" Александр Галушка, слияние ФСТ и ФАС может стать позитивным шагом в области регулирования, но не должно проводиться только ради самого объединения. "Должна быть устранена концептуальная ошибка в регулировании деятельности естественных монополий, которая заключается в поиске баланса между монополиями и потребителями их услуг, – полагает эксперт. – Это все равно, что искать баланс между волками и овцами: при каждом повышении тарифов решается, сколько овец могут съесть волки". По его словам, в сфере регулирования естественных монополий речь должна идти в первую очередь о защите потребителей. Вторая задача – разгрузить антимонопольное регулирование от избыточного контроля за предпринимателями.

Конечно, создание нового мегарегулятора избавит бизнес от необходимости сталкиваться с межведомственными противоречиями, но при этом новая структура может стать плохо управляемой. "Близкие функции сосредотачиваются в одном органе, и у этого органа один начальник, – рассуждает вице-президент Национального института системных исследований проблем предпринимательства Владимир Буев. – Нет тех противоречий ведомственных, которые могут отражаться на предпринимателях, если позиции у ведомств различные. Но когда структура большая, она становится плохо управляемой, бюрократичной. ФАС за последние годы выстроила достаточно эффективную систему внутри, и внешние взаимоотношения с бизнесом тоже достаточно эффективно осуществляются. ФСТ я бы так не оценил. Кроме того, первое время, когда ведомство будет только формироваться, административные процессы начнут давать сбои. Здесь тоже могут быть проблемы и у бизнеса".

Между тем, в бизнес-сообществе сейчас существуют претензии и к ФАС, и к ФСТ. Так, ФАС согласовывает ежегодно более 3,5 тыс. сделок в рамках антимонопольного контроля за экономической концентрацией, в то время как в развитых странах объем согласования в десять раз меньше, говорит Александр Галушка. А ФСТ не может соблюсти баланс интересов между монополиями и потребителями их услуг – малым и средним бизнесом, а также населением. Пока ФСТ защищает лишь интересы монополий, считает Галушка.

Сейчас ФАС пытается упростить практику антимонопольного контроля. Такую задачу поставил службе в "дорожной карте" по развитию конкуренции и антимонопольной политики премьер-министр Дмитрий Медведев в конце декабря 2012 года. По его замыслу, через пять лет более 51 % предпринимателей должны считать, что конкурентная среда в России улучшилась. Пока же таких оптимистов менее четверти.

Однако надо иметь в виду, что механическое объединение ведомств не обязательно приведет к улучшению эффективности работы. И прежде чем делать какие-то выводы, надо понять, чьи интересы в большей степени будет соблюдать объединенный мегарегулятор. А для этого, по крайней мере, нужно точно знать, кого планируют назначить главой объединенной службы или агентства.